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[摘要] 缺乏溝通的另一個癥結表現在，部門之間有時甚至自相矛盾。“比如環保部和氣象部門都做霧霾預警，結果一個說重污染，一個說空氣良好，老百姓該信哪個？”
被譽為“武裝到牙齒”的新《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱“新環保法”），其執行效果一直備受關注。
2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法修訂案》，新環保法已經于2015年1月1日施行。
“新環保法制定的規格很高。它加進了很多舊法沒有的內容，比如環境公益訴訟，比如配套措施里的按日連續處罰。而且由于新環保法本身的規格很高，一些過去的法規的檔次也被拔高了，執行起來的力度大大提高。”在接受時代周報記者采訪時，公眾與環境研究中心主任馬軍如此評價新環保法出臺的意義。
如今，新環保法已生效兩年有余，因而有必要對法律實施效果進行盤點、評估。不久前，兩份由高校牽頭編寫的新環保法評估報告相繼公布。4月18日，中國人民大學法學院發布新《環保法》四個配套辦法2016年度實施與適用評估報告。4月20日，中國政法大學環境資源法研究所發布新環保法實施效果評估報告。
兩份報告的側重點有所不同。人大法學院的報告關注環保部為新環保法設立的配套處罰手段的實施效果；中國政法大學環境資源法研究所的報告則將環境主體分為政府（司法機關）、企業、社會團體和公民三塊，觀察三類主體各自的履職狀況。
中國政法大學環境資源法研究所主任、新環保法實施效果評估報告課題組組長王燦發在接受時代周報記者采訪時表示，根據報告來看，新環保法的最大亮點在于執法力度空前加強，其次則是使各級領導干部意識到了環境保護的重要性。但是在落實政府主體責任、提升企業守法意識、推進環境信息公開等方面仍有不足。
50多項配套辦法護航
2016年是中央環保督察元年。伴隨著這一環境監管領域最具威懾力的舉措，中國的環保事業在落實地方主體責任、環境立法、環境質量改善和公眾參與方面，都取得了豐碩成果。這一切都圍繞著新環保法展開。
律師吳青是十二屆全國人大代表。她曾參加過新環保法的修訂，近幾年的議案也都有關于環保。在她看來，新環保法出臺以后，政府、企業、社會三方對環保的重視程度都遠超以往。各部門也提高了相互配合的質量與效率，共同促進法律落實。“例如兩高在加強環境案件審理和推動環境公益訴訟方面，做了很多工作。”
馬軍感受到，新環保法施行后，信息公開有了大幅度擴展。公眾與環境研究中心收集的數據顯示：2013年公布企業各類環保違規超標的數目是32000條，2014年達到42000條，2015年環保法開始實施后，增長到55000條，2016年達到71000條。“今年肯定要突破10萬條。”馬軍預測。
全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅作為全國人大代表五次領銜提出修改《環境保護法》的議案，并全程參與環保法修訂工作，她向記者表示，新環保法實施兩年來，效果超出了她的預期。“因為新環保法作為環境保護領域的基礎性法律，其規定相對宏觀與原則，一些具體制度的落地需要有很多配套法律、法規和規章，這都需要時間。但新環保法出臺以后，環保部、地方各級政府、司法機關都下了很大功夫去執行和實施。”她特別指出，環保部制定了50多項配套辦法，加快了新法執行的進程。
在50多個配套辦法中，有新環保法“四顆牙齒”之稱的按日連續處罰，查封、扣押、限產、停產以及移送行政拘留四項制度的配套措施。其中按日連續處罰被認為能有效解決排污企業違法成本過低的問題，移送行政拘留則對排污企業主構成強大的威懾力。
人民大學發布的新環保法四項制度配套措施實施與適用評估報告顯示，2016年全國實施4個配套辦法以及移送涉嫌環境污染犯罪的案件總數為21738件，同比增長85%。自新環保法出臺以來，環境案件總數呈驟增趨勢。
王燦發表示，在監管加碼的情況下，企業開始有了守法意識。“原來企業不把環保放在眼里，就是準備點環保預算，環保局來檢查就交罰款了事。但現在有些企業甚至專門請環境法律顧問。這說明遵守環保法已經成為企業生產中不可回避的事情。”
新環保法的一大亮點是納入了環境公益訴訟，并允許環境公益組織作為發起訴訟的主體。呂忠梅認為，這對于環境公益組織的成長有很大作用，也提高了公眾參與對環保事業的影響力。呂忠梅指出，新環保法出臺后，環保組織的數量逐年遞增，民間發布的各類環境報告引起環保部門的重視，以及一些企業設立了環保基金，都說明社會力量參與環境治理的熱情被激發出來了。
環保組織“好空氣保衛俠”組織者趙亮在接受時代周報記者采訪時坦言，過去環保組織與環保部門處于相互提防的狀態。“他們擔心我們搞事情，我們擔心他們介入以后，行動不方便。”現在這塊堅冰有了溶解的趨勢。一些地方環保局邀請趙亮座談，聽取他們的意見；趙亮們也有興趣了解環保部門如何運作和執法。“加深了解后，我們也更能體諒基層環保部門的不易。”
吳青提示時代周報記者，圍繞新環保法，環保部正在密集制定各類標準。“今年陳吉寧部長說要修改800個標準，體現出環保部正在快速推進監管的系統化和精細化。”她表示，以愈加細化的標準為基石，各項配套手段的執行將會越來越得力。
從九龍分治到九龍共治
但在更高層看來，新環保法的落地執行仍有待進一步加強。在十二屆全國人大五次會議新聞中心舉行的記者會上，環保部部長陳吉寧強調，新環保法規定的部門職責，只有一半在環保部門手里。言下之意是，執行環保法，需要各地方、各有關部門和環保部門共同出力。
“環保部門行使的是監督管理職能，主要是監督，而不是自己去大包大攬地干活，”呂忠梅指出，現在的環保部“太累了”，“環保涉及的領域很多，‘九龍治水’是必然的，但我們想要的是‘九龍共治’，而不是九條龍分頭行事。”
分工不當，權責不明，是新環保法落地面臨困局的原因之一。“部門間溝通不暢，信息不對稱，就會導致各個部門只站在自己的角度考慮問題。”呂忠梅向時代周報記者講述了一個她在基層調研時的例子，“現在各地都在推黑臭水體治理，但我們發現很多地方把水體的邊坡硬化了，這會破壞水體的自我凈化能力，這種治理成本巨大而且不可持久。我們通過詢問了解到，這就是因為水體治理主要是水務部門來做，生態保護則屬于環保部門。兩個部門間缺乏溝通，就帶來了這樣的后果。”
缺乏溝通的另一個癥結表現在，部門之間有時甚至自相矛盾。“比如環保部和氣象部門都做霧霾預警，結果一個說重污染，一個說空氣良好，老百姓該信哪個？”呂忠梅建議，應該建立部門之間的溝通協調機制。
在執行環保處罰時，環保部門與公安機關的銜接也存在問題。“對環保法配套措施的理解，環保部門和公安部門的理解存在差異。” 呂忠梅指出，“例如環保部門要進行行政拘留，就得移送公安機關。但公安機關會認為，按照治安處罰法的規定，一定要有行政處罰的才能移送。但行政強制措施不是一種行政處罰，是一種行政處理。新環保法對行政拘留移送有規定，但兩方在對法律的理解上存在差異。”
執行層面有待加強
“新環保法出臺以后，我們看到基層環境執法機構是有增加，但是執法效果不如預期。”王燦發對時代周報記者表示。在環境監管愈受重視的當下，原本隱藏在角落的基層環境執法問題逐漸暴露出來。
“市縣一級執法隊伍人員編制太少，裝備太差，知識水平普遍不過關。”王燦發直言。
趙亮常常與各級環保部門打交道。他發現，去年很多市縣級環保執法機構的工作熱情很高，但是缺乏車輛和設備。“執法人員里有專業背景的也很少，很多都是退伍軍人或其他崗位流轉過來的。不少人還沒有編制。”
編制確實緊缺。一名環保界人士向時代周報記者透露，有高層曾為環保部門爭取過編制，但國內的主要趨勢是控制編制數量，因而環保部門的編制問題依然懸而未決。
更令律師吳青擔心的，是執法人員的執法水平沒有跟上新修訂的《環保法》。“按照環保法規定，企業沒有取得環評審批，是不能從事生產的。但現在有的地方執法，是檢查這家沒有通過環評的企業是否排放超標。這從方向上說就是錯誤的。”吳青直言，這種企業依法應該停產，但環保部門的處罰是限產。“環保執法人員應該知道他們到企業要查什么，也應該告訴企業需要準備什么手續。法律有規定，但你不會用也不行。”
針對環境執法人員的專業水平問題，環保部此前已開展過“執法大練兵”活動。吳青則指出，環保部近日開展的強化督查，從各地抽調5000多名執法人員到28個城市開展督查，也相當于一次大型培訓。這些執法人員回到本地后，將成為專業過硬的骨干力量，起到帶動作用。
陳吉寧在前述記者會上表示，新環保法有些條款在操作層面上執行困難。他提到被環保界寄予厚望的按日連續處罰。《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》顯示，環境保護主管部門檢查發現排污者違法排放污染物的，應首先向排污者送達責令改正違法行為決定書。收到決定書30日后仍不改正排污行為的企業，可以對其實施按日連續處罰。“打個比方，如果你上公共汽車，抓到你沒有票，得先補票。如果拒絕補票，才能夠實行按日處罰。”陳吉寧評價道。
“按日計罰本身是新環保法最硬的牙齒，但制度設計上存在缺陷。”呂忠梅表示。她認為，應賦予按日計罰回溯的能力，另一方面，目前的舉證責任在環保部門，“需要執法人員長期監視企業有沒有繼續違法排污，成本過高”，她希望修改為企業自證清白。
吳青向時代周報記者介紹，有關方面正在考慮修改按日處罰辦法，但修改的具體方向目前還不甚明了。
信息公開面臨掣肘
“現在看來，新環保法還沒有達到人們的期待。它的‘牙齒’還沒有完全長齊。”馬軍對時代周報記者評價道。
馬軍認為，新環保法落地難，歸根結底還是地方主體責任未落實，基層執法、公益訴訟與信息公開，都面臨地方掣肘。“越到地方，環保和發展的沖突越顯著，阻力越大。”陳吉寧在記者會上亦表示，新《環保法》明確要落實地方政府的環境質量責任，但是制約的法律手段不足。
“政府對接受監督還不習慣，”呂忠梅認為，政府的認識還停留在過去不透明的階段，認為公開數據會給自己帶來麻煩，“但他們沒有意識到，如果是依法履職，公開數據其實是提高公信力的一個好手段。”
馬軍還記得，在參與政法大學起草新環保法實施效果評估報告時，環保部門曾與項目組有過一次座談。在這次座談會上，項目組提出一個問題：環保部門稱，按日計罰案件公開率達到了80%，而據項目組的調研，只有1/4的案件被放在網上公開。
“原來他們把在電線桿上貼通告也視為公開，”馬軍透露，許多案件的公開方式是在公告欄貼布告，因而沒有被項目組統計到。“令人覺得意外，本來公告就是電子文檔，掛到網上不是更方便嗎？”
因為地方掣肘，環保部雖然一直在力推數據公開，但是收效不大顯著。政法大學公布的評估報告也顯示，在31個省級環保部門和70個地市級環保部門，共計101個調查對象中，不依法公開重點排污單位名錄的地市級環保部門（包括不公開和不按時限公開）共計56個，占到了全部統計對象的76%。
馬軍感到遺憾。在他看來，數據公開是環境治理最大潛力所在。“環保部早有要求，令京津冀地區公布重點排污單位名單，這本是很有價值的舉措，但真正落實得好的只有北京。”
吳青表示，落實地方主體責任，首先要落實地方政府對人大報告環境工作，接受人大的監督。四年的人大代表經歷令她感觸頗深：“省級政府一般都完成得很好，但市縣級政府向人大報告環境工作卻很少聽說。”她感到，現行制度對政府環境責任的制約還比較籠統。
呂忠梅認為，現在信息公開工作做得不好，既有地方政府不情愿的因素，也有政府運用數據進行管理能力不足的因素。“怎么運用技術去做名錄，怎么進行公開，地方政府還不太理解。”她表示，新環保法對信息公開還沒有一個統一的標準，未來要做的工作應是由環保部牽頭做一個信息發布的統一平臺，其中的標準必須規范。
目前督促地方落實主體責任最有力的武器莫過于中央環保督察。馬軍建議，應將環保機制問題和環境執法問題納入督察范圍，“這是更長遠、有效的舉措”。
來源：時代周報
