行業信息
秦昌波 吳舜澤
環境保護責任清單要明確各級黨委及其職能部門的環境保護責任，重視黨委領導作用和黨政協同共進力量的發揮，突出地方各級黨委的環境保護重要責任。
農業污染防治、農村環境保護、機動車污染防治等重點領域的畜禽養殖、秸稈焚燒、面源污染、城鄉污水垃圾、機動車污染管理等環境保護職責劃分不盡合理或者存在一定交叉模糊，是各省（自治區、直轄市）垂直管理制度改革實施方案研究編制的重點。
落實環境保護責任清單必須要同步制定考評、獎勵與追責的具體落實措施，加強檢查督察、跟蹤問效，推動責任落實。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），在中央文件層面首次提出制定并落實環境保護責任清單。制定地方各級黨委政府及其相關部門的環境保護責任清單，是扎實推進生態文明體制改革的一項重要舉措，可以從制度上破解環保責任就是環保部門的責任、環保工作就是環保部門的工作的問題，打破環保工作“小馬拉大車”的困局，有利于落實“黨政同責”“一崗雙責”，形成齊抓共管的大環保工作格局。
1 制定環境保護責任清單的必要性
一是環境保護責任清單是黨委政府及其相關部門履職盡責的依據。習近平總書記提出的現行以塊為主的地方環保管理體制存在的第一個突出問題，即難以落實對地方政府及其有關部門的監督責任。若不明確提出環保責任清單，就談不上落實對地方政府及其相關部門的監督。因此，責任清單是垂直管理改革的前提。區縣級環保局不再單設而成為市級環保局的分局后，將倒逼地方區縣黨委政府及其有關部門承擔環境保護職責，因此責任清單也是垂直管理改革的有機內容。由于各責任主體的環境保護職責往往散落在眾多法律、法規、規章和紅頭文件中，缺乏系統完整的環境保護責任清單，導致環保責任界線不明確，形成了“九龍治水”責任多頭、“爹不管媽不要”責任真空、“三不管地帶”責任盲區等問題。這就需要將各級黨委政府及其相關部門的環境保護責任梳理清楚，避免責任多頭、責任真空、責任模糊等問題，使履責有依據、監督有抓手、追責有方向，從而實現大環保的格局。
二是環境保護責任清單是生態文明績效考核和生態環境監督問責的依據。系統完整、邊界清晰的環境保護責任清單是建立健全生態環境保護目標責任制和黨政領導班子考核評價制度的依據。同時，隨著《環境保護督察方案（試行）》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等文件的貫徹實施，需要明確黨委政府及其相關部門各自的環境保護職責，在發生問題時需要對照責任清單找準責任主體，公正合理地進行追責。
三是環境保護責任清單是保障社會和公眾進行監督的依據。隨著經濟社會的進步，良好的生態環境質量已經成為最普惠的公共產品。伴隨公眾環境需求的提升，社會大眾的環境權益意識不斷提高，要求擁有更多的知情權、表達權、參與權和監督權。這就需要黨委政府及其相關部門有一個內容完善、邊界清晰的環境保護責任體系，避免出現公眾反映意見找不到渠道、信訪投訴找不準對象的情形。面對一些與群眾利益密切相關的“環境疑難雜癥”，公眾往往揪住環保部門不放，甚至出現“具體監管部門無責輕松過關，環保部門陪綁反而被考核扣分”的怪現象，成為“背黑鍋”的出氣筒?！皶瘛背鰜碡熑吻鍐?，能夠讓公眾知道黨委政府和各部門的責任，形成公眾和輿論的有效監督，促進黨委、政府及相關部門更加自覺地履行生態環境保護責任，進而改善環境質量。
2 地方實踐經驗及存在的問題
地方在推進生態文明建設、執行國家環境保護規劃和大氣、水、土壤3個“十條”過程中，為更好地落實各級黨委、政府及其相關部門的環境保護責任，一些地方結合工作實際需要從不同層面出臺了一系列環境保護責任規定。這些責任規定的出臺推動了地方各級黨委及其相關部門履職盡責，落實“黨政同責”和“一崗雙責”，形成環境保護工作合力，也為失職追責提供了明確依據，這些地方實踐的亮點和突破值得借鑒推廣。但是，環境保護責任規定仍然存在一定差異化甚至不明確的地方。總結各地責任規定實踐中的經驗和不足，對于各地落實本次垂直管理改革要求、制定契合文件要求和地方實際的環境保護責任清單具有較強的示范指引作用。
一是關于黨委及其相關部門的環境保護責任問題。各地的責任規定較多地側重政府及其相關部門的環境保護責任，而對黨委及其職能部門的規定較少。僅有山東、河北、貴州、江蘇、湖北、河南等地規定了黨委及其職能部門的環保責任。以前我國沒有明確的制度規定黨委在環境保護方面的具體職責，導致黨委的環境保護領導責任虛化。由于在地方層次的權力架構中，黨委領導政府開展工作，黨委的權威要大過政府。從理論上講，黨委也要承擔環境保護的領導責任和失職的黨紀、政紀和法律責任。特別是縣（區）環保局不再單設而成為市（地）環保局的派出機構后，必然要求地方縣（區）黨委政府及其相關部門承擔環境保護職責?！董h境保護法》明確規定地方政府對轄區環境質量負責，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第三條明確規定地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責。因此，依據黨中央和國務院的有關法律法規要求，環境保護責任清單要明確各級黨委及其職能部門的環境保護責任，重視黨委領導作用和黨政協同共進力量的發揮，突出地方各級黨委的環境保護重要責任，避免出現政府有壓力干事而沒有黨委的支持最終干不成事的現象。
二是關于擔負主要責任的部門職責明晰問題。各地的環保責任規定對于擔負一般責任的部門分工較少存在分歧，基本能按照“一崗雙責”的要求落實到責任部門。但是農業污染防治、農村環境保護、機動車污染防治等重點領域的畜禽養殖、秸稈焚燒、面源污染、城鄉污水垃圾、機動車污染管理等環境保護職責劃分不盡合理或者存在一定交叉模糊，是各省（自治區、直轄市）垂直管理制度改革實施方案研究編制的重點。有的地方是未將有關職責明確落實到行業主管部門，仍由環保部門負責或承擔主要責任；有的地方是在責任規定中使用“會同有關部門監督管理……”等模糊表述，導致“清單不清”，失去制定責任清單的意義。環保部門受能力、手段等制約，在這些領域的環境保護監督管理往往力不從心。行業主管部門可以借助行政許可、扶持資金、監管手段的優勢更好地對本領域的環境保護進行監督管理，也有利于從產業行業規劃、布局、政策的源頭做好環境保護工作。如陜西省機動車淘汰職能從環保部門移交公安部門后，公安部門充分發揮紀律部隊的優勢大大加速了老舊機動車淘汰力度。因此，環境保護責任清單要突出擔負主要責任的部門，覆蓋擔負一般責任的部門，將全要素、全過程的環保責任無一遺漏地分解到具體部門，把生態環境保護中“剪不斷理還亂”的“一團亂麻”梳理清楚，做到不留死角。
三是關于履責的獎懲和失責追究問題。各地的責任規定比較具體地明確了各級黨委政府及其相關部門的環境保護責任，但對于責任落實和失職追責規定較少。僅有江蘇、福建等地規定了督促檢查、獎勵和問責等方面的責任落實措施。責任清單解決了“有責所在”的問題，但千條萬條，不落實就是“白條”。因此，落實環境保護責任清單必須要同步制定考評、獎勵與追責的具體落實措施，加強檢查督察、跟蹤問效，推動責任落實。
3 建立環境保護責任清單的建議
首先，要厘清黨委和政府的主體責任與相關部門的工作職責定位差異，落實地方黨委和政府對生態環境負總責的要求。環境保護涉及的領域眾多，生態環境質量狀況是各領域、各部門履行環境保護職責的綜合結果表征，因此，黨委和政府需要對轄區環境質量負責。黨委和政府履行職責往往通過自己的部門去履行具體工作職責，這就需要制定相關部門的環保工作責任清單來分解落實環境保護工作職責。黨委和政府通過要求各部門履行好環保責任來實現自身承擔的環境質量改善責任的要求。環境保護責任清單要堅持“黨政同責”和“一崗雙責”，明確黨委、政府對本行政區域生態環境保護工作負總責。黨委、政府及其有關部門的主要負責人是本行政區域、本部門職責范圍內生態環境保護工作的主要責任人，是對生態環境保護工作負主要領導責任的第一責任人；分管生態環境保護工作的領導班子成員對生態環境保護工作負綜合監督領導責任；其他相關負責人對分管業務工作范圍內的生態環境保護工作負直接責任。
其次，全覆蓋與抓關鍵相結合，按照“管發展必須管環保，管生產必須管環?！钡脑瓌t，制度化、清單化落實環保部門與其他部門的環境保護責任。結合“氣十條”“水十條”部門分工、中央城市綜合執法改革，以及部分省市做法，按照“一崗雙責”的基本要求，在制度設計和職責分工上做好工作，讓抓發展的人同時搞環保，不是一撥人搞發展、一撥人搞環保，統一明確各部門的環境保護責任和任務。相關部門應根據環境保護相關法律法規和環境保護責任清單規定，負責本行業、本領域、本系統的環境保護工作。特別是對《意見》點了名、各地有差異的工業污染防治、農業污染防治、城鄉污水垃圾、礦產資源開發環境保護、機動車污染防治、自然生態保護等領域，責任必須清單化、明確化、公開化、可考核、可量化?？傮w上環保部門能干的、技術性強的可以留下來，面上的、分散的相關環保工作應該由各個行業部門去負責。
第三，同步完善相關監督考核和獎懲制度建設，推動責任清單落實。責任清單要管用，關鍵是要抓好責任的落實和監督。不僅要做到照單履責，還要做到照單追責，讓生態環境得到切實、有效的保護和治理。一是要建立健全生態環境保護目標責任制，將環境保護責任清單納入黨政領導班子考核評價的重要內容，強化考評、激勵與追責，引導地方各級黨委政府及其相關部門依法依規履職。二是要將環境保護責任清單作為與環境監察、環保督察巡視配套的基礎性制度安排。依據責任清單，專項督查巡視與日常環境駐點監察相結合，加強事前事中事后全過程的責任監督，同時強化監察結果運用，將履行環保職責情況向紀檢、組織、人事等部門及時通報情況。三是對未能履行職責的責任主體，要依法依規嚴格公正追責，從而形成有權必有責、用權受監督、失職要追究的格局，用嚴格的制度保護生態環境。
來源：中國環境網
